国家科委体制改革司印发1992年高新技术产业开发区综合改革总结及明后两年工作要点

发文单位：国家科委体制改革司

发布日期：1992-12-1

执行日期：1992-12-1

　　一、改革的指导思想和主要任务

　　高新技术产业的发育和发展取决于建立新型的体制、机制，形成良好的企业内部机制和外部环境，加快高新技术成果商品化、产业化和国际化，这是开发区实施科技体制、经济体制以及行政管理体制等综合配套改革的基本出发点。以改革促进发展，要始终作为开发区建设的一项基本方针。

　　根据高新技术产业发展的特点和规律，以及全国改革开放的总形势，1991年9月，国家科委、国家体改委作出决定，在开发区坚决地有步骤地推进综合改革，优化小环境，形成大气候，以加速我国高新技术产业的形成和发展。

　　开发区综合改革的目标是：根据发展社会主义市场经济的要求和加速高新技术成果商品化、产业化、国际化的需要，按照高新技术产业高起点、高投入、高风险、高效益的特点，在开发区建立起符合社会主义市场经济运行规律、符合高新技术产业发展特点、符合国际惯例的新型体制，把开发区办成高新技术产业发展的基地，高新技术向传统产业扩散的辐射源，深化改革的综合试验区和扩大开放的窗口。

　　开发区综合改革的主要内容是：改革产权关系及其实现形式，大胆试验多种形式的股份制，推行新型的企业组织制度；改革企业管理体制，实现“六自”发展模式，建立与社会主义市场经济相适应的企业经营机制；改革劳动、分配制度，克服“大锅饭”的弊端，使有突出贡献的人员和经济效益好的企业合法获得较高的报酬和积累；优化企业外部环境，建立社会化支撑服务体系、社会保障体系和生产要素市场，为生产要素流动、组合以及高新技术成果转化提供支持条件；开拓融集资渠道，建立风险投资机制，促进高科技与金融结合；扩大开放，发展外向型高新技术企业，推动高新技术产品走上国际市场；改革行政管理体制，转变政府职能，赋予企业更大的生产经营自主权。通过这些综合配套改革，探索新型的开发区发展模式，加快开发区的发展和建设。

　　开发区改革量大面广，涉及到的都是深层次的问题。实施中必须集中力量突破关键环节，以点带面，逐步展开。目前，大部分开发区尚处于起步阶段，各部门、各地方的积极性都很高，关键是如何把各方面的力量迅速有效地引入开发区，通过优化组合，形成大规模开发高新技术产业的能力；并使企业在发育阶段就确立起新型的企业运行机制，为进一步发展奠定良好的基础。鉴于此，近期内开发区的改革工作，要重点围绕产权关系和企业组织制度、人事劳动制度和分配制度、宏观调控体制和市场运行机制三个方面进行探索和试验，带动在建立多层次、多形式的融集资渠道以及有效的支撑服务体系和社会保障体系方面的改革实践。

　　二、已经采取的重要措施

　　为尽快启动开发区改革，国家科委、国家体改委在征得地方同意后，决定选择具备一定条件，且有相应特点和示范意义的北京、沈阳、武汉、重庆、中山五个开发区作为试点单位，进行综合改革，以期先行试验，先行突破，取得经验，带动全局。五个开发区根据中央精神、结合本地实际都已提出了综合改革方案，并经两委批复，进入实施阶段。这些方案重点突出，各具特色。其中北京开发区以产权制度改革为基础和突破口，解决向产业化、规模化发展中的突出问题；沈阳开发区把重点放在依靠现有工业基础和科技力量发展高新技术产业，并探索用高新技术改造传统产业的路子；武汉开发区以构造高新技术企业新的运行机制，形成充分发挥科技人才作用的良好环境，进一步扩大对外开放的主要改革内容；重庆开发区突出社会保障体系的建设，同步推进产权制度改革，发展重点产业；中山开发区则以实行股份制改革和发展外向型高新技术企业，建立开放型的研究与开发体系，扩大对外开放，扩大利用外资，引进高技术人才等为重点。

　　中央2号文件下发后，国家科委、国家体改委又立即联合发出通知，要求各开发区认真学习贯彻邓小平同志关于建设有中国特色的社会主义的理论，进一步解放思想，实事求是，勇于创新，敢于试验，加大改革份量，加快改革步伐，抓紧制定和实施各自的综合改革方案，力争“八五”期间在开发区内基本建立起符合社会主义市场经济规律，适应高新技术产业发展特点和国际惯例的体制、机制和环境条件。

　　在开发区进行股份制试点对于推动开发区建设与发展具有重要意义。今年9月，国家体改委颁布了《股份有限公司规范意见》和《有限责任公司规范意见》。在此基础上，根据高新技术产业的特点，国家科委、国家体改委又联合制定了《在国家高新技术产业开发区创办高新技术股份有限公司若干问题的暂行规定》，对高新技术企业进行股份制改造和创业人员奖励等问题作了补充规定，并有较大突破，这对于开发区高新技术企业进行股份制试点，推动高新技术与其它生产要素的优化组合，广泛利用外资和国外技术发展我国的高新技术产业等，奠定了重要的法规基础。

　　与此同时，两委批准了成都市人民政府关于成都高新技术产业开发区开发总公司股份制试点的请示，要求按照理顺关系、转变职能、聚积资金、加速发展的改革思路，率先进行开发区总公司股份制试点，并不断完善和扩大股份制试点内容，探索高新技术产业开发区的管理体制发展模式，为全国开发区开发总公司股份制试点积累经验。目前，在国家科委、国家体改委和省、市政府的直接指导下，原开发总公司改制的成都倍特发展股份有限（集团）公司已正式宣告成立。

　　三、开发区综合改革进展情况

　　在上述重大改革措施的推动下，五个试点开发区的改革工作正有计划、有步骤地展开，其他开发区也本着解放思想、勇于创新、大胆试验的精神制定和实施了各自的综合改革方案。从全国情况看，开发区改革的基本特点是：

　　——以建立新的企业运行机制为突破口，把改革产权制度、试行股份制摆在重要位置，并作为建立新体制、新机制的基础工程。开发区内的高新技术企业普遍遵循“六自”原则，以市场为导向，实行技工贸一体化，具有相当大的生产经营自主权和内部管理权，创业意识、风险意识、市场意识强，经营机制有很大转变，基本上摆脱了传统企业的弊端。如北京开发区要求新建高新技术企业必须明确产权关系，同时制定了已有高新技术企业进行股份制改造的实施办法，着手理顺已有企业的产权关系；桂林、哈尔滨等开发区把实行股份制作为认定高新技术企业的必要条件，使企业从创立之始就规范运行；沈阳、兰州、南京等开发区在大专院校、科研院所和大中型企业创办的高新技术企业中进行产权制度改革试点，使所有权与经营权适度分离，在企业与母体之间建立新型的经济契约关系；中山等开发区通过实行知识产权作价入股、对作出重大贡献科技人员奖励干股等措施，吸引技术成果和科技人才到开发区；西安开发区内已组建了80多家多种形式的股份制企业，走出了产权制度改革的第一步。

　　——改革劳动分配制度，放开奖励政策，在调动科技人员和职工的积极性、主动性和创造性方面充分赋予企业自主权。各开发区把建立新的劳动分配制度作为重要的改革配套措施，勇于创新，根据实际情况，制定了各具特色的政策措施。企业工资总额的管理，已较普遍地实行了工效挂钩或比例控制，内部分配已完全由企业自主确定；劳动用工方面也完全放开，编制不限，双向选择，能上能下，能进能出，企业与职工用劳动合同确定双方的责、权、利关系。

　　——吸引人是各开发区深化改革的焦点之一。除在分配和奖励方面实行特殊的政策措施外，各开发区还积极建立社会保障体系和良好的环境条件广泛吸引人才。如建立人才交流中心和高水平的科技公寓，积极吸引人才和推动开发区内的人才流动；以优惠政策、良好的环境条件以及安置家属、解决户籍等方面的配套办法，并实行“来去自由”的政策，鼓励和吸引出国留学人员到开发区工作；在职称改革上，根据开发区工作的特点，制定鼓励成果开发与转化工作的新的评聘办法，并适度放开额度控制等。天津、西安等开发区根据技术开发工作的特点，制定了新的技术职称评聘标准和办法，已在开发区内实施。西安开发区决定对高新技术企业免征奖金税，并将个人收入调节税起征点放宽，武汉开发区也采取了类似的措施。

　　——扩大对外开放，积极吸引外资发展外向型企业。各开发区积极到国外境外招商，吸引外资和技术；扩大开发区外资项目审批权限；在开发区内建外商投资区；土地对外批租，利用外资开发；设立保税仓库、工厂；成立进出口公司，对有较强出口创汇能力的公司授予对外贸易权；在国外境外设立办事机构和联络点等。

　　——开拓融集资渠道，促使高科技与金融结合。包括发行开发区建设债券、股票，建立风险投资机构、开发区科技实验银行和民办性质的科技信用社等等。如中国工商银行湖南省分行、长沙市支行和长沙高新技术产业开发总公司发起成立了股份制“金鹏实业银行”；陕西省由科委、银行、财政三家出资创办了科技风险投资公司；等等。这方面的工作虽然尚处于探索阶段，但已迈出了坚实的步伐，效果很好。

　　——建立精干、高效的开发区管理机构和社会化的支撑服务体系，社会办企业、社会服务于企业的格局开始形成。各开发区所在地政府普遍赋予开发区管理机构省、市一级的经济管理权限，大大简化了项目审批、企业登记注册和进区等方面的程序和手续，提高了办事效率和服务质量。另一方面，各开发区普遍设立工商、税务、银行、海关、物资、保险等分支机构，住宅、商业网点等生活服务设施也由开发区统一兴建；郑州等开发区还建立了会计师事务所、公证处、法律事务所等，为企业提供社会化服务。这些措施有效地解除了企业和职工的后顾之忧，确保企业能够集中力量于高新技术产品的研究开发和生产销售活动。

　　各开发区所进行的上述改革，在当地具有突破性和率先试验、示范的影响，为当地深化改革提供了重要的经验和启示，特别是在促进国营大中型企业转换经营机制方面，发挥了重要的引导、带动作用。如沈阳开发区在利用高新技术嫁接改造大中型企业时，不仅嫁接了先进的技术和设备，而且移植了新的运行机制和管理办法，从“软”“硬”两个方面进行全面改造，倍增了技术进步所带来的经济效益。通过实验，开发区在“软”“硬”两个方面的辐射扩散作用所产生的经济效益和社会效益，使社会各界进一步认识到开发区在带动地方经济起飞方面的巨大作用，从而组织更多的人力、物力、财力支持开发区的建设。

　　四、存在的突出问题

　　两委《决定》下发以后，引起强烈反响，特别是小平同志南巡讲话和党的十四大会议精神，更使各开发区改革热情高涨。但客观地看，开发区改革还处在起步阶段，改革与发展的衔接不够，还有一些环境、条件需要解决。

　　1.27个国家开发区，除部分基础较好之外，大多数尚在开发与建设阶段，主要精力大都放在基本建设和项目安排等方面，虽有推进综合改革的意识，也制定了相应的政策法规，但尚未用更多的精力于具体推进。少数开发区对综合改革的认识还限于两委决定的原则内容，有待于进一步落实和具体化。

　　2.一些重要的改革措施，往往受大环境的制约，难以在开发区内全面实施。如在建立市场经济体制方面，开发区改革更多地着眼于企业行为的市场化，但与之相配套的生产要素的市场化却进展缓慢，生产资料市场、资金市场等的建立更是步履艰难，这又使企业行为市场化的物质基础十分脆弱。这些具有全局性的改革工作，更有赖于外部改革的推进和深化。

　　3.对大院大所、大专院校、大中型企业进入开发区，一是吸引力不够。开发区现行优惠政策在不少方面与经济特区甚至经济技术开发区相比还有相当差距，这种不平衡不利于吸引“三大”进入开发区，需要进一步修改、完善；二是推动力不足。放开一片、人才分流的政策措施还未跟上，人事制度、分配制度等重大问题的改革力度不够、步子不大；三是由于新旧体制、机制之间矛盾冲突的影响，“三大”到开发区创办高新技术企业受到一些干扰和制约。

　　4.扩大开放，促进高新技术产业国际化的措施有待进一步落实和完善。开拓国际市场，必须能够在国外、境外建立稳定的销售渠道和客户网，及时进行市场预测、产品售后服务、接收市场信息反馈等，这是高新技术企业开拓国际市场必须具备的重要条件，也是加快产业化的必要基础。两委《决定》要求各开发区设置技贸进出口公司，并根据需要赋予有条件的企业集团更多的外贸经营自主权。但企业普遍反映，由于出国审批手续、外来科技人员政审、多次往返证（港澳通行证）、出国人员数量等方面的约束，使企业难于适应国际市场的竞争。

　　5.开发区管理体制有待理顺。尽管各开发区所在地政府为提高工作效率已做了不少努力，赋予了开发区相当的经济管理权限，但开发区管理机构与各部门的协调仍然困难重重，一些改革措施难以推行。管理体制问题还直接影响企业的经营环境，户口指标、土地使用、外事、外贸等方面的管理还在相当程度上制约企业的效率和发展活力。

　　6.建立高效的宏观调控体系尚未提到日程。目前，国家和省市对开发区的宏观调控意识和手段较弱。国家科委和各地区在抓紧制定开发区发展规划，旨在引导各开发区根据当地技术、人才、工业基础和资源优势，发展各具特色的高新技术产业，避免低水平重复。但如果没有高效的宏观调控体系，规划的实施也就失去了最基本的保障。

　　总的来看，开发区改革主要的和突出的问题来自开发区外部环境。加快步伐，加大份量，在更大程度上推进经济体制、科技体制和行政管理体制的配套改革，是开发区发展的根本出路。

　　五、今后两年开发区深化改革扩大开放要点

　　党的十四大明确提出，我国深化改革的方向是建立社会主义市场经济体制。今后两年的工作要全面贯彻党的十四大会议精神，抓住改革开放的有利时机，进一步解放思想，加快制定与两委《决定》配套的决策文件和管理办法，推动各开发区新事新办，特事特办，大胆试行新的制度、新的机制，使综合改革不断向深层次发展。同时继续取得国务院各有关部门，特别是海关、税务、银行、经贸、财政、工商部门对开发区改革与发展的理解和支持，共同促进我国高新技术成果的商品化、产业化和国际化。

　　1.坚持加大改革力度，扩大开放范围，坚持科学技术是第一生产力的原则，推动各开发区所在地各级政府及其部门，按照发展社会主义市场经济的要求，切实落实改革方案，使开发区继续作为深化改革的试验区和示范区，成为带动当地总体改革的龙头。已经制定了方案的，要根据十四大精神，充分解放思想，进行修改和完善；尚未制定方案的开发区，包括国务院新近批准的开发区，按国家科委、国家体改委联合发文〔（92）国科改字175号〕的要求尽快制定、完善方案，于1993年上半年正式行文上报备案。

　　2.继续发挥中央和地方两个积极性，尊重和发挥各开发区的首创精神。鼓励地方根据国家有关法律、法规，结合本地的实际情况，积极试验探索新的模式，形成地区特色。同时，总结地方上已较为成熟的经验指导全局。

　　3.坚持试点。试点中要正确处理好一般政策和特殊措施的关系，试点和一般的关系，破和立的关系。允许试点开发区及高新技术企业突破现行政策，成功的作为经验坚持和推广，不成功的进行修改。

　　4.深入推进产权制度改革。根据国家体改委颁布的《股份有限公司规范意见》、《有限责任公司规范意见》和国家科委、国家体改委联合制定的《在高新技术产业开发区创办股份高新技术企业的若干问题的暂行规定》，1993年将重点指导各地制定实施办法，并积极组织实施。同时，与有关部门协调，争取出台股份合作制企业、合伙企业等规范意见，使开发区内的企业组织制度逐步规范起来。在抓好成都高新技术产业开发区开发总公司股份制的基础上，还将选择若干个高新技术企业和开发区开发总公司，对其股份制改造进行具体指导。各开发区要按照已有的和即将出台的关于产权关系方面的政策和原则，理顺已有企业的资产关系；新创办的企业，要有明确的产权关系。

　　5.研究制定普遍适用的高新技术产业开发区劳动用工制度、分配奖励制度和社会保障制度，为开发区的改革提供法规依据。在开发区创造的经验基础上，联合有关部门，对开发区的职工聘用、解聘、工效挂钩的具体形式、重奖标准以及医疗、结业、养老保险等提出规范性原则，并争取早日出台。

　　6.支持各开发区在科技与金融结合方面的改革探索，逐步形成包括股票、债券、保险证券等多渠道、多形式的融集资渠道。各开发区都要建立风险投资基金、风险投资机构、科技贷款担保机构等，支持高新技术企业的发展。

　　7.大力培养、广泛吸引各种高水平人才，充分发挥科技人员作用。要求各开发区制定具体政策，落实中央对在外科技人员回国服务实行“来去自由、往返方便”政策，解决他们的住房、待遇等问题；抓住科技系统正在加快调整结构、分流人才的有利时机，在分配、奖励、户口、生活条件、社会保障、职称等方面加大改革份量，并互相衔接配套，为人才分流提供有效的政策保证，吸引更多的人才进入开发区。对已进入开发区的人才，要做到人尽其才、才尽其用。

　　8.加强培训工作，把推进改革和队伍建设结合起来。目前，开发区管理人员和企业经营管理人员对改革热情很高，很有必要对他们在经济、科技政策、股份制、知识产权，以及改革实践中应遵循的一些基本规范进行培训，使之成为科技、经营管理复合型人才，适应商品经济发展需要，加快开发区改革与发展的进程。

　　9.着手研究宏观调控体系，探索引导开发区和高新技术企业健康发展的具体形式。各开发区对此要给予充分的重视。

　　党的十四大胜利闭幕后，我国必将进入一个加速改革开放和现代化建设的新时期。各开发区要始终坚持以改革促进发展、在发展中深化改革的基本方针，抓住有利时机，大胆推进改革，争取在“八五”末期初步建立起符合市场经济运行规律，适应高新技术产业发展要求和国际惯例、机制和环境条件。

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